KASUS JIWASRAYA
TINJAUAN HUKUM KASUS PT. ASURANSI JIWASRAYA
Oleh : Efendi, S.Sos., M.AP / Analis Kebijakan Setjen DPR RI
I. Latar Belakang
Otoritas Jasa Keuangan (OJK) adalah lembaga Negara yang dibentuk berdasarkan Undang-undang No. 21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan (OJK) yang berfungsi menyelenggarakan sistem pengaturan dan pengawasan yang terintegrasi terhadap keseluruhan kegiatan di dalam sektor jasa keuangan baik di sektor perbankan, pasar modal, dan sektor jasa keuangan non-bank seperti Asuransi, Dana Pensiun, Lembaga Pembiayaan, dan Lembaga Jasa Keuangan lainnya.
Secara lebih lengkap, OJK adalah lembaga independen dan bebas dari campur tangan pihak lain yang mempunyai fungsi, tugas, dan wewenang pengaturan, pengawasan, pemeriksaan dan penyidikan sebagaimana dimaksud dalam Undang-undang No. 21 tahun 2011. Tugas pengawasan industri keuangan non-bank dan pasar modal secara resmi beralih dari Kementerian Keuangan dan Bapepam-LK ke OJK pada 31 Desember 2012. Sedangkan pengawasan di sektor perbankan beralih ke OJK pada 31 Desember 2013 dan Lembaga Keuangan Mikro pada 2015.
Menurut ketentuan Pasal 2 ayat (2) Undang-undang Nomor 21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan, dijelaskan bahwa, “OJK adalah lembaga yang independen dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya, bebas dari campur tangan pihak lain, kecuali untuk hal-hal yang secara tegas diatur dalam undang-undang ini”. Lebih lanjut disebutkan pada penjelasan pasal 2 bahwa, “Otoritas Jasa Keuangan dalam menjalankan tugasnya dan kedudukannya berada diluar pemerintah. Jadi, seharusnya tidak terpengaruh oleh pemerintah (independen)”.
Berdasarkan penjelasan di atas menunjukkan bahwa status kelembagaan OJK adalah lembaga yang independen dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya, sehingga secara yuridis bebas dari campur tangan pihak lain, kecuali untuk hal-hal yang secara tegas diatur dalam undang-undang OJK Independensi OJK tercermin dalam kepemimpinan OJK. Secara perseorangan, pimpinan OJK memiliki kepastian masa jabatan dan tidak dapat diberhentikan, kecuali memenuhi alasan yang secara tegas diatur dalam undang- undang OJK. Di samping itu, untuk mendapatkan pimpinan OJK yang tepat, dalam undang-undang OJK diatur juga mekanisme seleksi yang transparan, akuntabel, dan melibatkan partisipasi publik melalui suatu panitia seleksi yang unsur-unsurnya terdiri atas pemerintah, Bank Indonesia, dan masyarakat sektor jasa keuangan.
Sebagai bagian dari tugas OJK, maka isu yang akhir-akhir ini menjadi sorotan di masyarakat berkaitan dengan kasus PT. Asuransi Jiwasraya (Persero). Asuransi jiwa tertua di Indonesia itu mengalami tekanan likuiditas sehingga ekuitas perseroan tercatat negatif Rp23,92 triliun pada September 2019, dan PT. Jiwasraya konon membutuhkan uang sebesar Rp32,89 triliun untuk kembali sehat.[1]
Permasalahan yang dialami PT Jiwasraya tidak terlepas dari peran OJK sebagai lembaga pengawas yang telah dibentuk beberapa tahun lalu. Oleh banyak kalangan, OJK dianggap memiliki andil dalam masalah defisit keuangan dan gagal bayar klaim yang dihadapi Jiwasraya. Dalam kasus ini, DPR juga ramai-ramai membentuk panja untuk mengusut masalah ini, dan Ombudsman pun ikut membentuk tim investigasi.
Pada bagian lain, Kejaksaan Agung memperkirakan bahwa kerugian negara atas dugaan korupsi ini mencapai Rp 13,7 triliun. Sementara mengutip bahan paparan rapat Jiwasraya akhir tahun lalu, modal BUMN Asuransi ini per September 2019 minus mencapai Rp 24 triliun atau negatif 850%. Ada dua masalah yang disebut berbagai pihak menjadi biang keladi gagal bayar klaim Jiwasraya. Pertama, kesalahan dalam pembentukan harga produk JS Saving Plan. Produk yang dibentuk sejak 2013 ini menawarkan imbal hasil pasti antara 9 persen hingga 13 persen, jauh di atas rata-rata hasil investasi pasar. Kedua, pensegelolaan investasi yang menyalahi aturan. Masalah pengelolaan investasi ini kemudian diduga turut disusupi korupsi.[2]
Masalah terjadi saat perusahaan awalnya berani menjual produk saving plan dengan garansi bunga hingga 13 persen lantaran memiliki aset surat utang dengan bunga tinggi. Surat utang itu yang kemudian dijadikan sebagai aset dari produk tersebut. Oleh karena itu, seharusnya penjualan produk JS saving plan hanya dijual senilai aset-aset berbunga tinggi yang saat itu dipegang Jiwasraya. Adapun berdasarkan dokumen Jiwasraya saat rapat dengan DPR pada November lalu, terdapat 17.393 polis saving plan yang jatuh tempo pada 1 Oktober 2018 hingga 30 September 2019. Nilai portofolio itu mencapai Rp 17,12 triliun, mencakup utang pokok sebesar Rp 16,07 triliun dan bunga Rp 1,05 triliun. Dari jumlah tersebut sebanyak 5.914 polis senilai Rp 5,88 triliun sudah diperpanjang, sedangkan sisanya 11.489 polis senilai Rp 9,87 triliun tidak di perpanjang. Jiwasraya juga memiliki portofolio jatuh tempo pada Oktober hingga Desember 2019 sebanyak 377 polis senilai Rp 380 miliar.
Dengan permasalahan dan kerugian yang sangat besar tersebut, tentunya telah merugikan negara dan rakyat Indonesia dan sebagai bentuk pertanggungjawaban public, maka kasus ini tentunya harus diselesaikan baik secara ekonomi maupun secara hukum. Ditinjau secara hukum, maka pertanyaannya adalah, bagaimana pertanggung jawaban secara hukum terhadap kasus PT Asuransi Jiwasraya ini.
2. Pembahasan
Dalam kasus Jiwasraya, banyak pakar berpendapat bahwa pengawasan PT. Asuransi Jiwasraya oleh OJK lemah. Itu dilihat dari nilai kerugian yang mengalahkan semua kasus korupsi di Indonesia. Kelemahan itu juga diindikasikan dari pilihan produk investasi dengan risiko tinggi yang dibiarkan begitu saja oleh OJK. Dengan kasus ini harus diakui bahwa kualitas pengaturan pengawasan di OJK itu belum sama antara tiga bidang yaitu perbankan, pasar modal, dan lembaga keuangan nonbank. Karena itu, seharusnya komisoner OJK bertanggung jawab. Juga, segera berbenah dan memacu kualitas pengaturan dan pengawasan lembaga keuangan nonbank termasuk asuransi.[3]
Beberapa pakar menilai bahwa jika OJK tak dibenahi, bukan tak mungkin kejadian serupa terulang. OJK pasti tahu mengenai aliran dana investasi Jiwasraya. Bahkan banyak pakar menyindir, kejahatan di kelembagaan keuangan yang ada sekarang terjadi karena kesalahan OJK, dan seringkali kasus-kasus itu menguap hilang begitu saja. Terdapat unsur pembiaran dari OJK terkait Jiwasraya yang melakukan investasi di saham berisiko ataupun terkait produk investasinya. Bukti itu terlihat jelas dari OJK yang sebenarnya tahu potensi gagal bayar Jiwasraya pada Januari 2018 lalu.[4]
Secara manajerial dan secara hukum, PT Asuransi Jiwasraya (Persero) melakukan pelanggaran prinsip kehati-hatian dalam berinvestasi sehingga mengakibatkan kerugian negara Rp 13,7 triliun. Akibat kesalahan investasi, penuntasan hukum akan menjadi langkah bijak dan menarik dikaji guna menempatkan sifat kesalahan sesuai proporsi hukumnya. Dugaan korupsi kasus Jiwasraya dalam pengelolaan dana investasi menjadi bagian penting yang dapat ditelisik dan ditelusuri kebenaran hukumnya. Pemeriksaan kepada jajaran direksi guna menemukan titik terang hukumnya, menjadi persoalan public bagaimana menilai suatu nilai kerugian dalam hukum. Publik pun mempersoalkan peran Otoritas Jasa Keuangan (OJK) yang dikatakan ‘kecolongan’ atas manajemen investasi oleh Jiwasraya. OJK semestinya mampu mengawasi dan mencegah kejadian atas ketidakmampuan Jiwasraya membayar klaim senilai Rp 802 miliar, mengingat kewenangan OJK sebagai otoritas pengawas yang relatif luas.
Akhirnya produk investasi yang ditawarkan bergulir di ranah hukum seperti yang kita saksikan saat ini. Tanggung Jawab Hukum Norma Pasal 11 UU No 40 tahun 2014 tentang Perasuransian tegas menyatakan bahwa perusahaan asuransi wajib menerapkan tata kelola perusahaan yang baik, yang tentunya dijalankan dengan itikad baik (te goeder trouw). Ketika itu dijalankan sebaliknya, alias tidak baik dalam ukuran hukum, pertanggungjawaban hukum mesti dijalankan.
Dalam UU No. 40 tahun 2014, selain direksi dan komisaris, pihak bernama ‘Pengendali’ yang diatur OJK, dapat turut bertanggungjawab atas kerugian usaha asuransi sebagaimana diatur dalam norma Pasal 15, yang secara lengkap berbunyi : ‘’Pengendali wajib ikut bertanggung jawab atas kerugian Perusahaan Asuransi, Perusahaan Asuransi Syariah, perusahaan reasuransi, atau perusahaan reasuransi syariah yang disebabkan oleh Pihak dalam pengendaliannya’’.
Berdasarkan pada Pasal ini maka pengendali turut menentukan direksi dan komisaris. Karena keberhasilan tata kelola perusahaan PT. Jiwasraya tidak bisa lepas dari pengawasan OJK. Lain halnya jika pihak PT. Jiwasraya memberikan laporan, informasi ataupun data tidak benar kepada OJK, hingga menimbulkan kerugian usaha, direksi maupun komisaris dapat bertanggungjawab menurut hukum sebagaimana dimaksud dalam Pasal 74 UU No. 40 Tahun 2014, yang berbunyi :
(1) Anggota direksi, anggota dewan komisaris, atau yang setara dengan anggota direksi dan anggota dewan komisaris pada badan hukum berbentuk koperasi atau usaha bersama s€bagaimana dimaksud dalam Pasal 6 ayat (1) huruf c, anggota dewan pengawas syariah, aktuaris perusahaan, auditor internal, Pengendali, atau pegawai lain dari Perusahaan Perasuransian yang dengan sengaja memberikan laporan, informasi, data, dan/ atau dokumen kepada Otoritas Jasa Keuangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22 ayat (l) yang tidak benar, palsu, dan/atau menyesatkan dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun dan pidana denda paling banyak Rp10.000.000.000,00 (sepuluh miliar rupiah).
(2) Anggota direksi, anggota dewan komisaris, atau yang setara dengan anggota direksi dan anggota dewan komisaris pada badan hukum berbentuk koperasi atau usaha bersama sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 ayat (1) huruf c, anggota dewan pengawas syariah, aktuaris perusahaan, auditor internal, Pengendali, atau pegawai lain dari Perusahaan Perasuransian yang dengan sensaja memberikan informasi, dar.a, dan/atau dokumen kepada pihak yang berkepentingan sebagaimala dimaksud dalam Pasal 22 ayat (a) dan Pasal 46 ayat (21 yang tidak benar, palsu, dan/atau menyesatkan dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun dan pidana denda paling banyak Rp20.000.000.000,00 (dua puluh miliar rupiah).
Berdasarkan pada pasal ini, maka ketika tata kelola usaha yang dijalankan menimbulkan kerugian, hukum bisa menilai kerugian tidak melulu pada konteks kerugian negara sepanjang direksi dapat membuktikannya. Karena usaha PT. Jiwasraya juga tunduk pada UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas (PT). Analisis hukumnya bisa saja menggunakan prinsip business judgment rule yang merupakan prinsip yang muncul dari sistem hukum anglo-saxon sebagai doktrin hukum yang memberikan perlindungan terhadap direksi dalam menjalankan perannya menjalankan usaha. Jika tidak, direksi cenderung bermain ‘aman’ dan tidak berani mengambil keputusan jika memang dimaksudkan untuk tujuan kemajuan dan kepentingan perusahaan.
Ketika aturan main mengacu pada UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas, boleh jadi direksi tidak dapat dipertanggungjawabkan atas kerugian bila kerugian bukan karena kesalahannya serta telah bertindak dengan itikad baik dan hati-hati sesuai maksud dan tujuan perseroan, tidak ada benturan kepentingan, dan telah bertindak mencegah kerugian. Hal ini dapat dilihat pada Pasal 97 ayat (5) UU No. 40 Tahun 2007 yang berbunyi :
Anggota Direksi tidak dapat dipertanggungjawabkan atas kerugian sebagaimana dimaksud pada ayat (3) apabila dapat membuktikan:
a. kerugian tersebut bukan karena kesalahan atau kelalaiannya;
b. telah melakukan pengurusan dengan itikad baik dan kehati-hatian untuk kepentingan dan sesuai dengan maksud dan tujuan Perseroan;
c. tidak mempunyai benturan kepentingan baik langsung maupun tidak langsung atas tindakan pengurusan yang mengakibatkan kerugian; dan
d. telah mengambil tindakan untuk mencegah timbul atau berlanjutnya kerugian tersebut.
Namun demikian, norma tersebut seakan tidak berlaku ketika penegak hukum menggunakan norma UU di luar UU tentang PT. Dan itu akan menjadi dilema hukum dan persoalan ‘kepastian hukum’ bagi direksi.
Begitulah hukum yang mesti menjadi acuan dalam tiap kali kita menilai kasus setiap badan usaha berbentuk perseroan. Membahas keberadaan dan tanggung jawab direksi yang diberi kepercayaan sesuai prinsip kepercayaan (fiduciary duty), ruang perlindungan hukum amat diperlukan bagi direksi. Sebaliknya, jika aktivitas direksi dapat dibuktikan menyimpang, mau tidak mau mesti dipertanggungjawabkan secara hukum. Terlebih jika direksi melanggar UU Korupsi, maka patut dihukum karena sudah merugikan banyak pihak dan merusak ekonomi bangsa. Bahwa direksi dibantu oleh unit risk assessment dan investment assessment harus berpegang pada norma Pasal 92 UU No. 40 Tahun 1997, yang berbunyi :
(1) Direksi menjalankan pengurusan Perseroan untuk kepentingan Perseroan dan sesuai dengan maksud dan tujuan Perseroan.
(2) Direksi berwenang menjalankan pengurusan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) sesuai dengan kebijakan yang dipandang tepat, dalam batas yang ditentukan dalam Undang-Undang ini dan/atau anggaran dasar.
(3) Direksi Perseroan terdiri atas 1 (satu) orang anggota Direksi atau lebih.
(4) Perseroan yang kegiatan usahanya berkaitan dengan menghimpun dan/atau mengelola dana masyarakat, Perseroan yang menerbitkan surat pengakuan utang kepada masyarakat, atau Perseroan Terbuka wajib mempunyai paling sedikit 2 (dua) orang anggota Direksi.
(5) Dalam hal Direksi terdiri atas 2 (dua) anggota Direksi atau lebih, pembagian tugas dan wewenang pengurusan di antara anggota Direksi ditetapkan berdasarkan keputusan RUPS.
(6) Dalam hal RUPS sebagaimana dimaksud pada ayat (5) tidak menetapkan, pembagian tugas dan wewenang anggota Direksi ditetapkan berdasarkan keputusan Direksi.
Berdasarkan pada pasal ini, maka untuk menjalankan urusan Perseroan untuk kepentingan Perseroan sesuai maksud dan tujuan Perseroan, adalah benar. Begitupun dengan komisaris yang dibantu oleh Komite Audit dan Komite Risiko bertanggung jawab melakukan pengawasan atas kebijakan pengurusan, serta memberi nasihat kepada direksi yang seharusnya semua mekanisme berjalan efektif sesuai rule yang ada.
Menilai Kerugian Ketika bisnis (usaha) perseroan telah berjalan, kerugian maupun keuntungan menjadi sisi yang melekat dan menyatu dalam usaha. Tidaklah tepat jika suatu usaha perseroan mengharuskan keuntungan terus menerus. Juga tidak tepat jika terjadi kerugian yang diderita dicap menjadi cela bagi pengurusnya. Analisis keuntungan dan kerugian dari sisi akuntansi bisa dinilai sebagai bagian pencatatan biasa dan lumrah dalam usaha. Pencatatan akuntansi jelas menyebutkan judul ‘Laporan Laba Rugi’. Artinya, suatu usaha bisa laba (untung) dan bisa juga rugi. Kacamata penegak hukum mesti juga menilai dalam konteks demikian. Misalkan PT ABC punya saham yang diperdagangkan di Bursa Efek yang saat dibeli November 2018 senilai Rp 1,2 miliar. Kemudiaan pada 31 Desember 2018 harga pasar Rp 1 miliar, maka ada penurunan nilai sebesar Rp 200 juta. Secara akuntansi penurunan nilai tersebut diakui sebagai rugi, walaupun unrealized dan tercantum pada laporan laba rugi perusahaan. Pencatatan dalam akuntansi tunduk pada Standar Akuntansi Keuangan (SAK) yang bersifat universal. Keberadaan SAK bukan merupakan undang-undang tetapi semacam generally accepted saja di kalangan profesi akuntan. Kerugian secara akuntansi berapapun jumlahnya belumlah dapat dikategorikan kerugian dalam makna kerugian yang berakibat hukum pidana. Oleh karena konsep kerugian dalam akuntansi bisa dimaknai dua hal, pertama, unrealized loss dan kedua, dimaknai realized loss. Laporan keuangan yang menyatakan kerugian secara akuntansi dapat saja opini Akuntan Publik sebagai Unqualified Opinion (Wajar Tanpa Pengecualian - WTP). Kalau begitu pemahaman kerugian, mesti juga ditilik dalam pemahaman kerugian secara akuntansi, guna mendapatkan makna kerugian yang tepat dan proporsional. Jika itu yang dilakukan, proses hukum Jiwasraya mesti didudukkan dalam konteks seperti penulis maksudkan.
3. Penutup
Mengingat PT Asuransi Jiwasraya sebagai BUMN Persero yang bergerak di bidang perasuransian, maka terikat dengan UU PT, UU BUMN dan UU Perasuransian. Jika semua organ yang terkait menjalankan fungsinya secara benar dan efektif sesuai rule yang seharusnya tentu masalah tidak akan seberat seperti sekarang. Akhirnya timbul pertanyaan di kalangan publik bagaimana efektivitas organ pengawasan yang ada selama ini, termasuk lembaga pengawasan seperti OJK sebagai otoritas yang mandiri dan juga Kementerian BUMN. Dengan menilai analisis awal atas persoalan hukum Jiwasraya, kiranya publik bisa memahami bahwa persoalan kerugian suatu usaha tidak melulu mesti dipahami dalam konteks hukum tetapi mesti dipahami juga dalam konteks akuntansi, agar keadilan dan kepastian hukum dapat dipahami bersama secara proporsional sekaligus sebagai pembelajaran bagi semua pihak. Dengan demikian harapan ke depan tidak ada lagi kasus yang pada akhirnya merugikan kita semua, khususnya masyarakat pengguna jasa asuransi, serta menurunnya kepercayaan publik terhadap otoritas yang punya kewenangan.
Komentar
Posting Komentar